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职业资格证书乱象调查:认证种类繁多假证泛滥


  北京市丰台区警方近期破获一起职业资格证书诈骗案,捣毁诈骗窝点5处,当场抓获以肖营坡、张喜发为首的两个诈骗团伙成员525人,刑事拘留422人、行政拘留27人,初步查实1000余名企业高管“上钩”,被骗金额数千万元,被警方定性为建国以来北京市“职业认证书诈骗第一案”(本报8月16日五版曾作报道)。

  如今,职业资格证书造假不仅泛滥国内,还远渡重洋,跑到了美国。今年5月,《今日美国报》首次披露了中国假证件的问题。这些中国公司造假手段高超,很多时候能骗过安检人员、扫描仪器和机场安检系统。据《华盛顿邮报》报道,2010年,美国芝加哥奥黑尔国际机场的海关和边境保护局人员,查获了超过1700个假驾照。为此,美国共和党和的4位参议员致函给中国驻美大使张业遂,对于来自中国的假证件在美国出售表达“严重关切”,并要求中国对这些公司进行调查。

  最近,新西兰移民局发表声明称,已对中国留学生涉嫌使用假签证的事件展开调查;目前涉嫌签证造假的中国留学生有279人,部分学生已经被遣返回国;其余学生一旦查证属实,将被遣返,并且5年内不能再入境。

  中国也在严厉打假。据公安部网站8月2日消息,今年以来,全国公安机关共破获制贩假证刑事案件3600余起,抓获各类涉案人员3200余名,打掉窝点2900余个,收缴各类假证件、假印章150余万件。公安部称,下一步,将着手建立制贩、使用假证人员“黑名单”,提高买假用假者的违法成本(据8月17日《中国青年报》)。

  1994年7月,职业资格证书制度写入《中华人民共和国劳动法》。而后,各类职业资格证书应运而生。

  据记者统计,目前常见的职业资格证书有四种:人力资源和社会保障部颁发的国家职业资格证书;各有关部委直接颁发的国家职业资格证书,如法律职业资格、执业医师资格等;由各类行业协会、专业学术团体等颁发的行业内职业资格认证;国外一些第三方职业鉴定机构进入中国后,颁发的所谓的国际通用的职业资格证书。

  这些职业资格大都需要申请者通过考试。前两种资格证一般会有诸如注册会计师法、教师法等法律法规直接规定,并且因为其颁发部门多为行政机关,申领资格证的流程相对比较规范。一般就是“报名——考试”,培训并不是一个必经的过程。更多的问题出现在后两种类型的职业资格证,作为行业内的一种资格认证,其监管相对薄弱,颁发单位往往会规定必须经过一定的培训才能获取资格证。

  以物流师资格为例。2003年1月,国家人力资源和社会保障部颁布了《物流师国家职业资格标准》,2006年面向全国开展物流师职业资格统一鉴定工作。从业者必须经过相应培训及全国统一考试,取得职业资格证书后方可就业上岗。该职业资格划分为四级,即物流员、助理物流师、物流师、高级物流师。

  除此之外,物流行业其他所谓“资格证书”还有十余种,颁发机构各不相同,涉及中国物流与采购联合会、全国物流标准化技术委员会及相关商业机构等十几个部门。此外,还有由中国交通运输协会引进的英国皇家物流职业资质认证(ILT)等“国际认证”。

  这么多部门,颁发的证件又这么杂乱,究竟哪个管用呢?记者多次拨打中国物流与采购联合会和全国物流标准化技术委员会的电话,均无人接听。

  乱象一:证出多门。像物流师这样一个职业,却拥有多个部门、机构颁发的各种职业资格证书的现象,在业界被称为“证出多门”。全国人大代表、中国农工党中央副主席王宁生认为,“造成‘职业资格证书太滥’的原因是目前我国培训认证的管理部门众多,各部门、机构推出的认证种类繁多,认证交叉重复,使得证书的权威性难以判断。”

  乱象二:“灰色”培训机构。交叉认证的另一个后果是,申领者根本不知何去何从,甚至会有一种误解——不管什么职业,都要先考个证再说。于是,各类培训机构及其产业链开始兴起。这些培训机构几乎承接了从“报名”到“拿证”中间的所有环节。

  “光在北京,从事职业资格培训的公司就有几十家,从业人员至少有几万人。”一家培训机构的老板赵武(化名)说。但令人忧虑的是,这些培训机构大都游走于灰色地带。根据相关法律规定,开办培训机构要有工商局的《营业执照》和教育局的《办学许可证》。前者并不难办,但后者因为条件严格,大多数培训机构都无法获得,于是违规开班。

  除了办学条件,价格同样是个“灰色问题”。培训机构收费标准往往十分不统一。记者采访发现,北京航空航天大学培训物流师的培训班高级物流师培训、考试等费用共计6500元。而北京新世纪尚博国际教育咨询中心一位姓徐的女士告诉记者,他们培训和考试资费总计4600元,这个总价可以折扣至3300元。两家价格差距一倍。

  乱象三:“假证”肆虐。无论培训机构在具体操作层面上如何不规范,顶多就是一个“违规”的问题。但一些自诩聪明的从业者,却从中发现了造假这个商机,堂而皇之地出台“山寨版职业资格证书”,走上违法道路。

  为了确保不被怀疑,制假团伙会定期邀请一些知名专家、教授,在豪华酒店培训学员;与一些行业协会签订“委托培训协议”。这些办法很有迷惑性,即便在案发后还是有被害人疑问:“都培训过了,证怎么会是假的呢?”

  乱象四:对学术团体、行业协会监管缺位。记者在调查中发现:无论是职业资格证的设立颁发、还是考试培训,甚至是在骗子公司的涉案细节中,都有学术团体、行业协会等事业单位的影子。一些协会缺少自律,为追求利益出租招牌,客观上为犯罪分子实施诈骗提供了条件。

  今年是我国正式推广职业资格制度的第20年。1993年,中共十四届三中全会首次明确提出学历文凭与职业资格并重,“职业资格”的说法首次在国家政策层面上被确立。

  然而,现实状况却令人忧虑。很多人对职业资格仅一知半解,甚至明知有假,仍愿意付出高额费用参加培训,获取假证。

  被证书困扰的中国人到底要面对多少种职业资格证呢?这要从中国开始建立职业资格证书制度开始数起。

  我国正式的职业资格证书制度源于上世纪五十年代所建立的“工人技术等级考核制度”,主要针对企业中的技术工种的复杂程度分级发放薪资,我们通常所说的“七级工”、“八级工”就是这种制度下的产物。

  上世纪九十年代中期,随着改革开放的不断深入,计划经济体制下僵硬的工人技术等级考核不能再适应经济发展的需要。

  1993年,当时的劳动部(后变更为人力资源与社会保障部)发布了《职业技能鉴定规定》;1994年3月劳动部、人事部联合颁发了《职业资格证书规定》;1994年6月,中央编制办批准成立劳动部职业技能鉴定中心,负责国家职业资格证书制度的实施;1994年7月全国人大通过劳动法,确立了职业资格制度的法律地位。

  按照上述规定,职业资格包括“从业资格”和“执业资格”。“从业资格”是指从事某一专业(工种)学识、技术和能力的起点标准,如电工、焊工等基层岗位。“执业资格”是指政府对某些责任较大,社会通用性强,关系公共利益的专业(工种)实行准入控制,是依法独立开业或从事某一特定专业(工种)学识、技术和能力的必备标准,如法律职业资格、注册会计师等等。

  在横向上,职业资格的涵盖范围扩大。随着职业资格证受到劳动者青睐,一些所谓的“白领职业”也进入了这个范畴,常见的包括人力资源管理、行政管理、物业管理、营销管理、项目管理等等。其中,不乏各相关行业在颁发自己行业的职业资格证书和上岗证,这也导致了“证出多门”现象。

  另一方面,在纵向上,又一新词汇“就业准入”进入人们的视野。2000年7月,原劳动和社会保障部颁发的《招用技术工种从业人员规定》,将国家职业资格分为初级(五级)、中级(四级)、高级(三级)、技师(二级)、高级技师(一级),要求我国在95个职业开始试行“就业准入”制度。

  该制度要求,中等职业学校的应届毕业生必须持职业资格证上岗,可考初级或中级;往届生慢慢过渡到补证上岗;需持证书的级别由用人单位根据需要自定。

  “经过十余年的发展,我国职业资格的认证制度实现了由计划体制形态向市场体制形态的过渡;实现了由企业内部的组织与管理向国家法律法规指导下的社会化管理转型。”有专家如是评价。

  随着职业资格制度在我国的建立,各类职业资格证书已经成为技术类劳动力市场的“通行证”。然而,种类繁多、颁发机构各不相同的职业资格证,含金量各不相同。在高端劳动力市场,以注册会计师、执业医师、法律职业资格、注册建筑师、注册电气工程师等为代表,实施“职业准入”类的职业资格证书,由于考试难度极高、通过率低,获得行业认可度高,相对含金量较高。

  职业资格制度实施以后,各种认证的权力一直由各种行政机构行使,因此,职业资格制度从本质上构成了行政许可。这一点,被2004年开始实施的行政许可法所确认。

  然而,除了司法资格、注册会计师资格等比较规范的职业资格外,大多数职业资格证,由于法律规定的不完善,颁发证书的职业技能鉴定机构本身便是一块“肥肉”,其“归口”问题始终在各方博弈和争论中。

  “职业资格考试滥设的趋势越来越明显。职业资格的功能被严重扭曲,维护公共利益的核心功能被搁置一边,而假借职业资格考试牟利则成为一些政府部门的初衷。”广东海洋大学法学院讲师李锦辉指出。

  其实,国家已开发完成了主要职业和工种的国家职业技能鉴定题库,并通过在全国各地建立的8000个职业技能鉴定所、站,对2000个以上的职业和工种的劳动者进行了职业技能鉴定,他们是认证职业资格的直接部门。由于职业种类繁杂,这些技能鉴定所,又会经常与相关主管部门合作,以便于考试和培训。而法律在这方面的规制却显得相当薄弱。

  记者发现,尽管行政许可法第54条进一步规定“行政机关如果采用考试的方式进行职业资格认证必须公开报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲,并且不得组织强制性的资格考试的考前培训,不得指定教材和其他助考资料”,但在百度百科的高级人力资源管理师的词条下,仍有某培训机构宣称自己为“人力资源和社会保障部职业技能鉴定中心授权的高级人力资源管理师北京试点考试培训单位”。

  对于这种明显违法的现象,湖南省人事厅专业技术人员管理处副处长周光明在其文章中指出:“目前我国尚未制定专门的职业资格制度法及其他的实施细则,也就无法明确职业资格制度的法律地位、职业范围、行政主体(管理机构)的权限和相互关系;冲突解决的方式、监督检查及救济办法等。”

  尽管行政许可法、就业促进法等一系列法律都认可了职业资格制度的存在,但职业资格制度所衍生的证书市场乱象,日益引发了社会性的担忧。这些担忧中,除了市场监管的问题,有两方面来自制度层面:

  一个是制定职业资格标准的混乱。整理数以千计的职业资格可以发现,在颁发的依据上各有不同。有的是国家立法层面确立的,如律师法、注册会计师法等;有的是由人事部门统一规划出台的,如注册机构工程师、职业药师;有的是有关部委或行业协会制定的,如人力资源师、室内装饰设计师等等,缺乏一个统一的管理对口机构。这个问题,在成立人力资源和社会保障部后,有所缓解。

  另一个则是职业资格由谁来认证的问题。一些学者和实务工作者主张,目前我国的职业资格的标准颁布和认证都是以政府部门为主导的,而国际上通行的职业资格认证是由第三方机构来完成的,后者更加能够避免政府集“裁判员和教练员”于一身的尴尬。

  2007年,官方开始意识到职业资格制度在推广过程中带来的问题。2007年12月30日国务院办公厅下发《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》一文,斥责在制度执行过程中“考试太乱、证书太滥……高额收费等”。

  人力资源社会保障部、发展改革委、公安部、监察部、教育部、民政部、财政部、工商总局等各个国家部委都开始参加清理活动。

  或许是有关方面也没有预料到工作内容的复杂性,原定只有4个月(上述文件中截至日期为2008年的4月30日)的行动,竟然开展了5年之久。

  直到2012年5月11日,这场堪称“史上时间最长、范围最广”的职业资格规范清理活动,才开花结果。纳入第一批公告保留的职业资格有265项,主要包括:职业准入类职业资格36项(专业技术人员职业准入类职业资格33项,技能人员职业准入类职业资格3项);职业水平评价类职业资格229项(专业技术人员职业水平评价类职业资格26项,技能人员职业水平评价类职业资格203项)。

  据了解,今后,人力资源和社会保障部还将继续分两批发布清理规范后保留的职业资格。或许,要到那时,我们才能确定中国到底有多少种职业资格。

  职业资格制度是社会主义市场经济条件下科学评价人才的一项重要制度。近年来,我国职业资格制度逐步完善,对提高专业技术人员和技能人员素质、加强人才队伍建设发挥了积极作用。

  但当前,这一制度在实施过程中也存在一些突出问题,集中表现为考试太乱、证书太滥:有的部门职业资格设置名目繁多、重复交叉;以职业资格为名随意举办考试、培训、认证活动,乱收费、滥发证,甚至假冒权威机关名义组织所谓职业资格考试并颁发证书,牟取暴利;一些机构擅自承办境外职业资格的考试发证活动,高额收费等。

  出现这些现象的主要原因有:人才市场竞争激烈,就业者“唯证书”论心态普遍;就业形势严峻,用人单位不正确的用人观、人才观;职业资格培训市场巨大的经济利益驱动;相关部门及社会团体的利益链条等,而我国目前对于职业资格制度仅劳动法确立了该制度的法律地位,但对于该制度的具体实施,尚无明确法律规定,更多是立法层级较低的部门规章予以规定。要规范职业资格制度,需多管齐下:

  ——提高立法层级,制定职业资格制度法。制定专门的职业资格制度法,整合目前部门规章相关条文,对资格设立、资格培训、资格考试、资格证发放管理、法律责任等进行法律明文规定。

  ——多部门协调配合,加大清查力度,对于重复设置、多头设置予以清理,规范职业资格设置。

  ——加大行政责任,将治理违规设置职业资格、违规乱收费等纳入综合绩效考评。

  ——规范职业资格培训市场,相关部门对于职业培训类教育机构的设立,应从严审批、持续性审查。

  ——加大刑事打击力度,对制贩假证、借职业培训之名行诈骗之实的行为,依法从严治罪。



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